查明被告不履行法定職責的，人民法院判決被告在一定期限內履行。人民法院在確定行政機關履行法定職責的期限時，雖然擁有一定的裁量權，但該權力的行使并非不受限制，應當遵循一定的原則。當法律規范明確規定了行政機關履責期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應當按照法律規范的規定確定行政機關的履責期限;如法律規范未對履行期限作出明確規定的，人民法院應結合個案具體情況，考量相關因素后，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規定，確定行政機關的履責期限。一旦人民法院確定了行政機關的履責期限，即便該期限與法律、法規所規定的行政機關履責期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權，進而在案件審理中擁有最終確定行政機關履行法定職責期限的權力，故行政機關應依據人民法院確定的履責期限作出相關行政處理決定。除非存在正當事由或不可抗力，行政機關超過該期限作出行政決定的，構成程序違法。
 

　　基本案情：原告啟東市發圣船舶工程有限公司 (以下簡稱發圣公司)因與被告啟東市人民政府(以下簡稱啟東市政府)、南通市人民政府(以下簡稱南通市政府)發生渡口行政許可及行政復議糾紛，向江蘇省南通市中級人民法院提起訴訟。
 

　　原告發圣公司訴稱，啟東北新鎮至啟隆鄉長江段上原設有汽渡，并一直由原告經營，后因周邊進行圍墾致原汽渡被啟東市政府撤銷，現完全符合重新設置渡口的條件。被告啟東市政府未許可其設置渡口的申請違法，主要表現在：1.啟東市政府違法適用《江蘇省渡口管理辦法》等下位法的規定，違法增設渡船、船員等行政許可條件;2.原告的汽渡船證書過期失效及碼頭被拆除系因該市政府圍墾行為等所致;3.海事部門、交通部門要求啟東市政府進一步進行可行性及必要性研究，其未予組織研究即行作出決定違法;4.啟東市政府未在生效判決確定的期限內作出行政決定，行政程序違法;5.被告南通市政府復議后維持啟東市政府作出的啟政許不準字[2017]第1號不予行政許可決定(以下簡稱《1號不予許可決定》)不當。綜上，請求判決：1.確認《1號不予許可決定》違法并予撤銷;2.撤銷南通市政府作出的[2017]通行復第88號行政復議決定書(以下簡稱《88號復議決定》)。
 

　　被告啟東市政府辯稱：1.原告發圣公司申請材料中無碼頭設置選址資料、渡口設置可行性研究報告，也未能提供有效的船舶、碼頭的證明文件;2.原告申請設置渡口的地段安全隱患嚴重，不符合設置渡口的條件;3.海事部門明確案涉地段附近已建有崇啟大橋，且存在嚴重安全隱患，故案涉長江段上不具有設置渡口的必要性和可行性;4.啟東市政府作出的《1號不予許可決定》認定事實依據充分;5.啟東市政府在答復過程中征求海事部門意見及要求原告補正材料的期間應當扣除，故啟東市政府的答復期限并未超過生效判決的規定。請求二審法院駁回原告的訴訟請求被告南通市政府辯稱：原告發圣公司不符合渡口設置的法定條件，被告啟東市政府所作《1號不予許可決定》合法;南通市政府復議程序合法，復議結果適當。請求二審法院駁回原告的訴訟請求。
 

　　江蘇省南通市中級人民法院一審查明：啟東紅陽港至啟東市啟隆鄉的長江段原設有汽渡，原告發圣公司原為該汽渡的車客渡船運輸的經營者。2011年，汽渡沿岸進行了圍墾，汽渡南岸的啟隆碼頭被拆除。此后，該汽渡停止運營。2012年5月 10日，被告啟東市政府作出啟政復[2012] 19號《市政府關于同意撤回紅陽港和興隆沙渡口設置的批復》，以崇啟大橋建成通車、渡口存在的必要性已消失，以及渡口北岸有一條約300米的暗沙，嚴重影響渡船安全航行，自2010年以來該渡口已發生三起船舶擱淺險情，安全隱患嚴峻為由，撤回了該渡口設置的行政許可。2014年，發圣公司就汽渡重設及復航事項向啟東市北新鎮人民政府、啟隆鄉人民政府提出了書面報告。2014年10月13日，啟東市北新鎮人民政府、啟隆鄉人民政府根據發圣公司的申請，向啟東市政府提交了《關于設立啟東至啟隆鄉汽渡的申請》，建議重新開設啟東至啟隆的航線。啟東市政府當時的分管領導在該申請上簽署了“請交通局按程序審核批準，確保安全和運營規范”的意見。2015年，發圣公司再次提交了關于籌建和經營紅陽港至興隆沙渡口的報告，啟東市政府未予答復。為此，發圣公司曾于2016年6月提起行政訴訟，江蘇省南通市中級人民法院經審理后，于2016年11月21日作出 (2016)蘇06行初86號行政判決，責令啟東市政府在判決生效后六十日內作出答復。同月26日，啟東市政府收到該判決。
 

　　2016年12月12日，被告啟東市政府向原告發圣公司寄送了啟政補正告字[2016] 1號行政許可申請及材料補正告知書，要求發圣公司在7日內按照《江蘇省渡口管理辦法》以及2011年修訂的《中華人民共和國內河交通安全管理條例》(以下簡稱《內河交通安全管理條例》)等的規定，補充提交汽車渡口設置可行性研究報告、渡口安全管理制度、渡船的船舶檢驗證書、海事管理機構意見書等材料。2016年12月29日、2017年1月5日，啟東市政府分別向中華人民共和國南通啟東海事處(以下簡稱啟東海事處)、中華人民共和國崇明海事局(以下簡稱崇明海事局)發送關于發圣公司申請籌建和經營紅陽港至興隆沙渡口征求意見的函。2016年12月30日，啟東海事處作出回復，主要意見為：1.啟東市政府原建橋撤渡符合渡運安全管理和交通事業發展戰略;2.渡口下游12公里左右已建有崇啟大橋，上游另設有渡口，新設渡口的必要性要進一步研究，如新設會導致非理性競爭，對渡口安全營運造成影響;3.長江口渡運安全隱患多，紅陽港渡口位置處于岸線整治范圍，不利于恢復設置渡口，且沿岸線已在整治過程中，原紅陽港渡口處于整治范圍內。2017年1月11日，崇明海事局作出復函，主要內容為：1.建橋撤渡符合國家交通發展戰略，崇啟大橋通車、2012年5月紅陽港至興隆沙渡口停運，北支水域車客船擱淺險情明顯下降;2.長江口北支下游水域水文通航條件復雜多變，暗沙、淺灘較多，且常年未經掃測，新設渡口需進行可行性研究和通航安全評估;3.長江口北支水域無常駐應急救援力量，設置渡口需考慮配套應急救援船舶和設施。此外，啟東市政府還于2016年12月30日向啟東市交通運輸局征求意見。2017年2月6日，啟東市交通運輸局作出回復，主要意見為：根據《江蘇省渡口管理辦法》第八條的規定，渡口以必須設置為前提，故應首先進行必要性研究，在確定必要后，應開展可行性研究，包括選址、岸線使用、通航安全評估等工作，可行性研究通過后設計、建造碼頭并確定具備經營資質的經營主體，方可批準設渡。發圣公司具備渡運能力和資質，但目前尚未進行必要性研究，且原碼頭已經拆除，發圣公司提交的資料中，無新碼頭選址、建設等資料，無建設渡口的可行性研究報告，目前不具備批準設渡的條件。2017年2月24日，啟東市政府向發圣公司作出《1號不予許可決定》。
 

　　原告發圣公司不服《1號不予許可決定》，于2017年3月10日向被告南通市政府申請復議。2017年3月13日，南通市政府收悉復議申請，并在同日向發圣公司郵寄了復議受理通知，向啟東市政府郵寄了答復通知。啟東市政府在規定期限內進行了答復。2017年5月2日，南通市政府組織聽證會對案件進行了審理。后因案情復雜，于2017年5月10日向雙方當事人送達了延期審理通知書。2017年6月6日，南通市政府作出《88號復議決定》，認為啟東市政府作出的《1號不予許可決定》符合渡口設置許可的相關法律規定，行政程序亦無不當，遂維持了《1號不予許可決定》。發圣公司不服，向法院提起本案訴訟，請求確認《1號不予許可決定》違法，并撤銷該決定和《88號復議決定》。
 

　　江蘇省南通市中級人民法院一審認為：本案的爭議焦點主要在于：
 

　　一、關于原告發圣公司是否符合渡口設置及運營條件問題

　　長江是我國重要的航運通道，在長江上設置渡口，應當具有必要性和可行性，并符合法律法規規定的條件。根據《內河交通安全管理條例》第三十五條、第三十六條，《江蘇省渡口管理辦法》第七條、第八條，中華人民共和國交通運輸部《內河渡口渡船安全管理規定》第五條、第六條、第七條的規定，渡口的設置應當符合下列條件：一、設置渡口，應當經渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應當征求當地海事管理機構的意見，并經過所在地設區的市、縣(市)交通主管部門審查同意。二、渡口的設置應當以必須為前提，縣級人民政府在審批渡口的設置時應當充分考慮安全因素。渡口的設置還應當符合下列條件：1.選址應當在水流平緩、水深足夠、坡岸穩定、視野開闊、適宜船舶停靠的地點，并遠離危險物品生產、堆放場所;2.具備貨物裝卸、旅客上下的安全設施;3.配備必要的救生設備和專門管理人員;4.有合格的渡船;5.相應資格的船員;6.有符合要求的碼頭;7.有相應的安全管理制度;8.公路渡口應當有與公路相連接的符合公路工程技術標準要求的滿足渡運量需要的道路;9.渡口應當根據其渡運對象的種類、數量、水域情況和過渡要求，合理設置碼頭、引道，配置必要的指示標志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設施。渡口引道的寬度、縱坡和碼頭的設置應當滿足相應的技術標準。

　　本案中，原紅陽港至興隆沙渡口設置時，雖滿足上述條件，但該渡口設置后水文、水運條件、安全設施和人員狀況已經發生變化。原渡口已經因渡口周邊有暗沙，自2010年以來該渡口已發生三起船舶擱淺險情，渡口安全隱患日趨嚴峻，渡口上下游已經建有崇啟大橋、渡口，案涉渡口設置因不具有必要性而被撤銷，原渡口南岸的碼頭也已經拆除。現原告發圣公司申請在該處重新設置渡口，既未能提供渡口經營所必備的碼頭、齊全的安全管理制度等申請材料，也未就重設渡口進行必要性、可行性研究。渡口周邊的海事部門即啟東海事處、崇明海事局以及渡口所在地的交通部門也未能審核同意發圣公司的申請。故應當認定，發圣公司要求在原址附近重置渡口，不符合法規、規章規定的條件。啟東市政府結合本案的實際情況，根據海事部門及交通部門的意見，裁量認定目前重設渡口不具有可行性和必要性，不予批準發圣公司的渡口設置申請并無不當。

　　需要說明的是，渡口，是指設于河流、湖泊、水庫兩岸專供渡運人、貨、車的場所及設施。渡口的設置及運營，當然應當包括渡運所需場地、碼頭、渡船及為渡運服務的其他設施。《內河交通安全管理條例》第五章中規定了渡口管理內容，該條例對船舶、船員等管理內容另行規定其他章節中，原告發圣公司以該條例第五章第三十六條中沒有規定渡船、船員等條件為由，主張《江蘇省渡口管理辦法》、中華人民共和國交通運輸部《內河渡口渡船安全管理規定》兩規章中關于渡船、船員等條件的規定屬于違反上位法，系增設行政許可條件的理由不能成立。此外，發圣公司申請渡口設置及運營，在具備必要性和可行性的基礎上，應當無條件地保證經營所須船舶、碼頭等符合規定，至于發圣公司的有關證書失效及碼頭被拆除的原因并不屬于本案審理的范疇。
 

　　二、關于被告啟東市政府行政行為程序是否合法問題

　　被告啟東市政府根據生效的裁判文書，對原告發圣公司的申請事項全面進行了審查，按《內河交通安全管理條例》第三十五條及《江蘇省渡口管理辦法》第七條第一款規定的程序征求了海事部門、交通部門的意見，作出不予行政許可決定后送達發圣公司，行政行為的程序并無明顯違法之處。需要指出的是，江蘇省南通市中級人民法院所作原判決因考慮啟東市政府作出答復前需要勘查及對發圣公司的申請材料進行審核，故限定其在判決生效后六十日內作出答復。但本案所涉的渡口設置許可事項，根據上述行政法規、規章的規定，征求海事部門、交通主管部門的意見是行政許可必經的前置程序。啟東市政府作為作出行政許可的職能機關，當然應當遵守法律、法規和規章的規定。且相關法律、法規及規章并未對被征求意見的機關何時作出答復作出明確規定，被征求意見的單位何時作出答復，并非啟東市政府所能控制的期限，故啟東市政府提出的上述期限應予扣除的主張，屬于正當、合理的事由，應予支持。發圣公司認為啟東市政府的行政行為超過法定期限，并據此提出行政行為程序違法的主張不能成立。
 

　　三、關于被告南通市政府行政復議程序是否合法問題

　　被告南通市政府收到發圣公司的復議申請后，依法予以受理，通知啟東市政府答復，并組織聽證會聽取了雙方當事人的意見，因案情復雜經審批延期后，作出《88號復議決定》，并送達雙方當事人，行政復議程序合法，復議結果適當。綜上，被告啟東市政府作出的《1號不予許可決定》及被告南通市政府作出的《88號復議決定》認定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法。原告發圣公司的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據。江蘇省南通市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，于2017年 12月18日判決如下：駁回原告發圣公司的訴訟請求。

　　發圣公司不服一審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴稱：1.被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復航，此系行政允諾，應當遵守;2.一審法院曾作出判決，責令被上訴人啟東市政府在判決書生效后六十日內對其設置渡口的申請作出答復，該市政府超出上述期限作出《1號不予許可決定》，屬于程序違法;3.本案糾紛涉及渡口管理，應當適用《內河交通安全管理條例》，一審法院援引《江蘇省渡口管理辦法》系適用法律錯誤;4.一審法院未對上訴人提供的部分證據進行質證，審理程序違法;5.上訴人符合渡口設置及運營條件，相關擱淺險情是因啟東市政府不落實航道疏浚職責導致;6.復航是便民措施，設渡具有必要性。請求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請求。
 

　　被上訴人啟東市政府答辯稱，其從來沒有承諾過允許上訴人發圣公司復航，一審判決認定事實清楚;根據法律規定，其在作出許可決定前必須征求相關機關的意見，故作出的《1號不予許可決定》未超過法院生效判決所確定的六十日期限。請求二審法院駁回上訴，維持原判。被上訴人南通市政府答辯稱，《88號復議決定》程序合法;一審判決認定事實清楚、適用法律正確。請求二審法院駁回上訴，維持原判。江蘇省高級人民法院經二審，確認了一審查明的事實。江蘇省高級人民法院二審認為：
 

　　一、關于被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》是否具有事實根據和法律依據問題

　　《內河交通安全管理條例》第三十五條、第三十六條規定，設置或者撤銷渡口，應當經渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應當征求當地海事管理機構的意見。渡口的設置應當具備下列條件：(一)選址應當在水流平緩、水深足夠、坡岸穩定、視野開闊、適宜船舶停靠的地點，并遠離危險物品生產、堆放場所; (二)具備貨物裝卸、旅客上下的安全設施; (三)配備必要的救生設備和專門管理人員。《江蘇省渡口管理辦法》第八條規定，渡口以必須設置為前提，并應當具備下列條件：(一)有合格的渡船;(二)有相應資格的船員;(三)有符合要求的碼頭;(四)有相應的安全管理制度;(五)公路渡口應當有與公路相連接的符合公路工程技術標準要求的滿足渡運量需要的道路。渡口應當設置在河勢穩定、岸平水緩、河道寬暢、上下方便的地方。不得在狹窄、彎曲、水流湍急的河段上設渡，不得在易燃易爆生產場所和倉庫地設渡。本案中，被上訴人啟東市政府依據(2016)蘇06行初86號行政判決啟動相關程序，對上訴人發圣公司申請渡口行政許可進行審查處理，并根據上述法律規范的規定，分別向啟東海事處、崇明海事局和啟東市交通運輸局發函，了解上述專業機關對設置渡口的意見。啟東海事處和崇明海事局的反饋意見表明，因附近已建有崇啟大橋，欲設置渡口地的上游亦另設有渡口，故新設渡口的必要性不強，且考慮到長江口北支下游水域水文及通航條件復雜多變，暗沙淺灘較多，目前無常駐應急救援力量，新設渡口安全隱患大等因素，發圣公司不具備申請設置紅陽港至興隆沙渡口的條件。啟東市交通運輸局在《關于發圣船舶工程有限公司申請籌建和經營紅陽港至興隆沙渡口征求意見的回復》中也明確表示發圣公司不具備設置渡口的條件。由于渡口設置涉及較強的專業性問題，人民法院在對被訴行政行為涉及專業性問題審查時，應當秉承司法的謙抑性，尊重行政機關的專業判斷權。本案中啟東市政府收到發圣公司申請設置渡口的材料后，依法向啟東海事處、崇明海事局以及啟東市交通運輸局征求意見，并根據上述專門機關出具的意見，結合當地的實際情況，作出不準許發圣公司申請的決定，其已盡到法定的、審慎的審查義務。故應當認為，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》具有事實根據和法律依據。
 

　　　二、關于被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》程序是否合法問題

　　本案中，各方當事人對被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》程序是否合法存在較大爭議。上訴人發圣公司認為，一審法院作出的(2016)蘇06行初86號行政判決責令啟東市政府在判決生效后六十日內對其設置渡口的申請作出答復，但該市政府作出《1號不予許可決定》的時間明顯超過了上述判決所確定的期限，屬于程序違法。啟東市政府認為，扣除上訴期和向有關機關征求意見的合理時間，其作出《1號不予許可決定》未超過生效判決確定的六十日期限，不構成違法。被上訴人南通市政府同意啟東市政府的觀點。

　　二審法院認為，本案在卷證據顯示， 2016年11月26日，被上訴人啟東市政府收到一審法院(2016)蘇06行初86號行政判決，后于2017年2月24日作出《1號不予許可決定》。在二審法院庭審中，上訴人發圣公司和被上訴人啟東市政府均認可，啟東市政府在2017年2月28日向發圣公司直接送達了《1號不予許可決定》。單從時間上看，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》確實超過了人民法院生效判決確定的六十日期限，但判斷該行為是否構成程序違法，還需要考慮多種因素。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規定，查明被告不履行法定職責的，人民法院判決被告在一定期限內履行。人民法院在確定行政機關履行法定職責的期限時，雖然擁有一定的裁量權，但該權力的行使并非不受限制，應當遵循一定的原則。當法律規范明確規定了行政機關履責期限的，除因特殊情形外，人民法院一般應當按照法律規范的規定確定行政機關的履責期限;如法律規范未對履行期限作出明確規定的，人民法院應結合個案具體情況，考量相關因素后，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規定，確定行政機關的履責期限。一旦人民法院確定了行政機關的履責期限，即便該期限與法律、法規所規定的行政機關履責期限不一致，也因人民法院具有司法裁判權，進而在案件審理中擁有最終確定行政機關履行法定職責期限的權力，故行政機關應依據人民法院確定的履責期限作出相關行政處理決定。除非存在正當事由或不可抗力，行政機關超過該期限作出行政決定的，構成程序違法。就本案而言，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》并未超過法定期限，主要理由如下：

　　(一)被上訴人啟東市政府履行法定職責的時間應當從一審法院(2016)蘇06行初 86號行政判決生效之日起計算。《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第一款規定，行政機關對申請人提出的行政許可申請，應當根據下列情況分別作出處理：1.申請事項依法不需要取得行政許可的，應當即時告知申請人不受理;2.申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請;3.申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正;4.申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理;5.申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請。為了督促行政機關盡快對申請材料作出審查，避免拖延，《中華人民共和國行政許可法》對行政機關的受理期限作出了較為嚴格的規定，要求許可機關快速處理當事人的行政許可申請。如果存在申請材料不齊全的情形，行政機關應當自收到申請材料之日起五日內一次性告知申請人補正。超過五日而未告知的，視為已經受理了當事人的許可申請。本案中，上訴人發圣公司曾于2014年提出設置渡口的申請，啟東市政府當時的分管領導在該申請上簽署“請交通局按程序審核批準，確保安全和運營規范”的意見。此后，發圣公司又提出了申請，但啟東市政府直至發圣公司2016年6月提起不履行法定職責之訴時，一直未向該公司作出答復。依據上述法律規定，應當認定啟東市政府已經受理了發圣公司的申請。雖然啟東市政府曾于 2016年12月12日向發圣公司發出補正通知，要求補充提交相關材料，但該補正行為并不影響啟東市政府已經受理了發圣公司行政許可申請的認定。因此，啟東市政府履行法定職責的時間應當從一審法院 (2016)蘇06行初86號行政判決生效之日起計算。

　　(二)被上訴人啟東市政府履行案涉法定職責所需征求意見的時間應當扣除。《內河交通安全管理條例》第三十五條規定，設置或者撤銷渡口，應當經渡口所在地的縣級人民政府審批;縣級人民政府審批前，應當征求當地海事管理機構的意見。《江蘇省渡口管理辦法》第七條第一款規定，渡口的設置、遷移與撤銷應當經所在地設區的市、縣(市)交通主管部門審查同意后，報所在地同級人民政府批準。本案所涉及的渡口設置事關公民的人身和財產安全等重大公共利益，應當征求海事等機關的意見。在江面寬闊、航運繁忙、水文條件復雜的長江下游設置渡口，更應當認真聽取相關專業機關的評審意見。因此，征求海事等機關的意見是啟東市政府在處理渡口申請過程中應當履行的法定程序。《中華人民共和國行政許可法》第四十五條規定，行政機關作出行政許可決定，依法需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在本節規定的期限內。《江蘇省行政程序規定》第六十六條第三款規定，行政機關在法定期限或者承諾期限內，非因法定或者正當事由，雖然啟動行政執法程序但是未及時作出行政執法決定的，屬于拖延履行法定職責。根據上述規定，啟東市政府在作出行政許可之前，應當征求相關行政機關意見，但現行法律規范并未對渡口設置相關部門何時反饋征求意見作出明確規定。本案中，啟東市政府于 2016年12月29日、2016年12月30日和 2017年1月5日相繼向啟東海事處、啟東市交通運輸局和崇明海事局發出函件，就上訴人發圣公司申請籌建和經營紅陽港至興隆沙渡口征求意見，上述三個單位分別于 2016年12月30日、2017年2月6日和2017年1月11日作出回復。被上訴人啟東市政府收到相關回復意見后，于2017年2月24日作出《1號不予許可決定》，并于同年2月 28向發圣公司送達。依照上述法律規定審查相關時間節點，應當認為，啟東市政府征求意見符合法律規定，且所用時間在合理范圍之內。扣除上訴期和征求意見的時間，啟東市政府作出的《1號不予許可決定》并未超過生效判決所確定的六十日期限，行政程序合法。
 

　　三、關于是否存在啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復航問題

　　“誰主張，誰舉證”是訴訟的基本原則。上訴人發圣公司主張被上訴人啟東市政府及其職能部門曾口頭承諾啟東紅陽港渡口復航，應當對此負有舉證責任。但在本案一、二審審理過程中，發圣公司均未能提供充分證據證明啟東市政府或其職能部門曾作出過上述承諾。因此，應當認為發圣公司的該主張缺乏事實根據，依法不予支持。

　　四、關于《88號復議決定》合法性問題

　　《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第(一)項規定，行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。該法第三十一條第一款規定，行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。本案中，上訴人發圣公司不服《1號不予許可決定》申請行政復議，被上訴人南通市政府于2017年3月13日收悉復議申請。因案情復雜，南通市政府決定延期審理，并于2017年5月10日向雙方當事人送達了延期審理通知書。經審理，南通市政府于2017年6月6日作出《88號復議決定》，認定被上訴人啟東市政府作出的《1號不予許可決定》符合渡口設置許可的相關法律規定，行政程序亦無不當，作出維持《1號不予許可決定》的行政復議決定符合上述法律規定。

　　裁判結果：此外，本案在卷的2017年9月13日一審庭審筆錄證明，一審法院當庭組織了各方當事人對上訴人發圣公司提交的與《1號不予許可決定》相關的證據進行質證。上訴人提交的(2016)蘇06行初86號行政判決書、《1號不予許可決定》以及《88號復議決定》分別系生效的人民法院裁判文書和本案被訴行政行為，其真實性為各方當事人所認可，一審法院未在庭審中對此進行質證并無不當。發圣公司稱一審法院未對其提供的部分證據進行質證，審理程序違法的主張缺乏事實根據。
 

　　需要指出的是，本案一審行政判決書第七頁第五行中“在7日內按照《中華人民共和國內河交通安全管理條例》”的表述不準確。在卷證據顯示，被上訴人啟東市政府于2016年12月12日向上訴人發圣公司寄送了啟政補正告字[2016]1號行政許可申請及材料補正告知書，要求發圣公司于 2016年12月27日前補正相關材料。故應當認定一審判決書對此表述有誤，應予以糾正。綜上，上訴人發圣公司的上訴理由和請求不能成立。江蘇省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定，于2020年8月19日判決如下：駁回上訴，維持原判。本判決為終審判決。上海行政訴訟律師解答