一、出臺《辦案規(guī)則》的背景

　　黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。經(jīng)過兩年試點(diǎn)，2017年6月27日，全國人大常委會作出《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年出臺、2020年修改的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；2018年10月、2019年4月公益訴訟檢察職權(quán)相繼寫進(jìn)修訂后的人民檢察院組織法和檢察官法，為公益訴訟檢察工作的發(fā)展提供了基本的法律和規(guī)范依據(jù)。近年來，在黨中央的高度重視和社會各界的大力支持下，公益訴訟檢察工作取得了快速發(fā)展，辦案數(shù)量持續(xù)提升。與此同時(shí)，黨中央對公益訴訟檢察工作的發(fā)展提出了更高要求，人民群眾也對公益訴訟檢察工作有了更高期待。

　　為貫徹落實(shí)好習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于公益訴訟的系列重要指示精神，落實(shí)2019年中央深化改革委員會《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》關(guān)于完善規(guī)范公益訴訟制度程序規(guī)則的要求，最高檢黨組把制定公益訴訟辦案規(guī)則作為一項(xiàng)關(guān)系公益訴訟長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，列為重點(diǎn)改革任務(wù)予以推進(jìn)。

 

　　二、《辦案規(guī)則》起草過程和主要考慮

　　《辦案規(guī)則》在起草過程中通過實(shí)地調(diào)研、集中研討、專家論證等方式，充分吸收各方意見并達(dá)成了共識。起草過程中主要有以下幾點(diǎn)考慮：

　　一是把握正確政治方向。堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上關(guān)于建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的說明以及在歷次會議上關(guān)于公益訴訟的講話精神，把習(xí)近平總書記對公益訴訟檢察工作一系列重要指示作為規(guī)則設(shè)計(jì)的基本遵循，確保制度設(shè)計(jì)不離初衷，體現(xiàn)中國特色。

　　二是落實(shí)中央改革要求。黨的十九屆四中全會要求“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》等一系列文件對公益訴訟改革也提出具體要求，民法典確立了“綠色原則”、新增了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度。《辦案規(guī)則》要吸收這些改革成果，體現(xiàn)最新立法精神。

　　三是堅(jiān)持科學(xué)理念。將最高檢黨組近年來提出的“雙贏多贏共贏”“訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”“跟進(jìn)監(jiān)督”“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”等理念融入《辦案規(guī)則》的具體規(guī)定中，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)憲法定位和法律監(jiān)督屬性，突出檢察建議的獨(dú)立價(jià)值，強(qiáng)調(diào)秉持客觀公正立場，進(jìn)一步體現(xiàn)公益訴訟檢察制度的特點(diǎn)規(guī)律。

　　四是突出問題導(dǎo)向。針對公益訴訟辦案“回頭看”中發(fā)現(xiàn)的一些地方單純追求辦案數(shù)量、以行政相對人為標(biāo)準(zhǔn)制發(fā)檢察建議、履職和整改判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，以及辦案過程中調(diào)查取證意識不強(qiáng)、手段不夠、保障不足等，提出了初步解決方案。

　　五是尊重首創(chuàng)精神。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合，認(rèn)真總結(jié)提煉各地辦理公益訴訟案件的經(jīng)驗(yàn)做法和探索實(shí)踐，進(jìn)一步明確和細(xì)化辦案各階段、各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，并在優(yōu)化訴前程序、豐富調(diào)查手段、增強(qiáng)檢察建議剛性、完善訴訟請求等方面探索創(chuàng)設(shè)一些新機(jī)制新舉措。
 

　　三、適用《辦案規(guī)則》應(yīng)當(dāng)注意的問題

　　（一）正確把握《辦案規(guī)則》的定位

　　張軍檢察長在第十三屆全國人大常委會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，公益訴訟檢察作為一項(xiàng)全新法律制度，必須從一開始就做到有章可循、規(guī)范推進(jìn)。《辦案規(guī)則》是經(jīng)最高檢檢察委員會審議通過的規(guī)范檢察機(jī)關(guān)全流程辦案程序的司法解釋，為檢察機(jī)關(guān)辦案提供統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)，各級檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件程序方面，對《辦案規(guī)則》有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

　　（二）正確把握公益訴訟檢察制度的特殊性與訴訟規(guī)律、訴訟制度的共同性之間的有機(jī)統(tǒng)一

　　檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件是履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為，提起訴訟的目的、訴訟地位、權(quán)利義務(wù)等不同于普通民事、行政訴訟的原告。在民事訴訟法、行政訴訟法中各增加一款的修法方式并沒有體現(xiàn)檢察公益訴訟的特點(diǎn)、規(guī)律。《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定，法院、檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律。這為地方法院、檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐探索提供了基本遵循。雖然《辦案規(guī)則》在實(shí)踐基礎(chǔ)上對檢察公益訴訟的特點(diǎn)規(guī)律作了進(jìn)一步的總結(jié)與提煉，一定程度上有所體現(xiàn)，如檢察機(jī)關(guān)客觀公正的立場、立案管轄的規(guī)定、依法客觀全面的調(diào)查原則等，都體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)“以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職”的基本定位。但是，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累少，理論共識不夠，在《辦案規(guī)則》起草過程中，仍有不少體現(xiàn)檢察公益訴訟特點(diǎn)規(guī)律的內(nèi)容沒有固化下來，還需要進(jìn)一步探索。

　　（三）處理好相關(guān)工作協(xié)同

　　國家利益和社會公共利益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)通過行使各自的職權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也需要社會各界的積極參與，才能取得最佳的保護(hù)效果。各級檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中，一要充分發(fā)揮主觀能動性，對于訴訟中遇到的問題加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，尋求解決方案，不斷凝聚共識；二要主動與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，健全與行政執(zhí)法銜接機(jī)制，完善信息資源共享、案件線索移送、配合調(diào)查取證等工作機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)訴前主動整改，形成治理合力；三要與相關(guān)社會組織形成“支持+配合+監(jiān)督”的良性互動關(guān)系，鼓勵社會組織有序有效發(fā)揮公益保護(hù)作用。

　　（四）處理好依法規(guī)范與探索發(fā)展之間的關(guān)系

　　作為一項(xiàng)依然在探索和發(fā)展中的制度，檢察公益訴訟工作無論在理論研究還是辦案實(shí)踐中都存在不少困難和問題。《辦案規(guī)則》將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法和各方形成的共識予以固化，但仍然不能完全滿足目前辦案需要。對于仍然存在不同認(rèn)識的問題，《辦案規(guī)則》作出原則性規(guī)定，也為將來實(shí)踐探索發(fā)展留有空間。各級檢察機(jī)關(guān)要立足新時(shí)代、著眼新要求，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，勇于開拓創(chuàng)新，不斷探索完善具有中國特色的檢察公益訴訟制度。

 

　　四、《辦案規(guī)則》的主要內(nèi)容

　　《辦案規(guī)則》分為總則、一般規(guī)定、行政公益訴訟、民事公益訴訟、其他規(guī)定、附則等六章，共一百一十二條，主要就以下幾方面內(nèi)容作出了規(guī)定。

　　（一）明確檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的基本原則

　　《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。”在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為唯一主體，通過督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，確保法律法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施；在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，對侵害公益的違法主體提起民事公益訴訟，為國家、人民主張具體的公共利益。因此，《辦案規(guī)則》首先對檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的基本原則作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)辦案應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律和相關(guān)法規(guī)，秉持客觀公正立場，遵循相關(guān)訴訟制度的基本原則，堅(jiān)持司法公開。

　　（二）提出公益訴訟一體化辦案機(jī)制

　　上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院工作是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的基本組織原則。從實(shí)踐情況看，一體化辦案機(jī)制符合公益訴訟辦案的特點(diǎn)和規(guī)律，有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制優(yōu)勢，強(qiáng)化上下級檢察院、同級檢察院以及院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作配合，形成“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的工作機(jī)制，有利于發(fā)揮公益訴訟檢察在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特制度優(yōu)勢。實(shí)踐中，一些地方檢察機(jī)關(guān)成立公益訴訟辦案指揮中心，實(shí)行統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大工作。《辦案規(guī)則》在總結(jié)各地辦案實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對一體化辦案機(jī)制作了規(guī)定，建立了辦案中的交辦、提辦、督辦、領(lǐng)辦以及跨區(qū)劃管轄機(jī)制，并明確了統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)檢察人員辦案等內(nèi)容。

　　（三）確立公益訴訟案件立案管轄與訴訟管轄分離的原則

　　檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是立法賦予的法定職責(zé)，履職過程中不同層級、地域的檢察機(jī)關(guān)都有相應(yīng)的職責(zé)分工和權(quán)限。考慮到檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的特點(diǎn)和規(guī)律，《辦案規(guī)則》在遵循民事訴訟法、行政訴訟法管轄制度和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對立案管轄與訴訟管轄作了不同規(guī)定。辦理行政公益訴訟案件，由行政機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)立案管轄；辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層檢察機(jī)關(guān)立案管轄；刑事附帶民事公益訴訟案件，由辦理刑事案件的檢察機(jī)關(guān)立案管轄。設(shè)區(qū)的市級以上檢察機(jī)關(guān)分別管轄本轄區(qū)內(nèi)的重大、復(fù)雜案件。立案管轄與法院訴訟管轄級別、地域不對應(yīng)，需要提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)法院對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)。實(shí)際辦案中需要注意以下幾點(diǎn)：

　　1.立案調(diào)查階段和訴訟階段的管轄設(shè)置各有側(cè)重。檢察機(jī)關(guān)立案辦理公益訴訟案件的管轄設(shè)置體現(xiàn)的是監(jiān)督規(guī)律。尤其是行政公益訴訟，體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的監(jiān)督，哪一級檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)δ囊患壭姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，要符合職權(quán)配置的基本規(guī)則。辦理公益訴訟案件過程中，檢察機(jī)關(guān)立案后的主要任務(wù)是調(diào)查國家利益和社會公共利益的受損狀況以及行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、違法行使職權(quán)或不作為情況，或者違法行為人損害社會公共利益的行為以及損害后果等情況。這個(gè)階段主要考慮如何適當(dāng)?shù)卣{(diào)配和投入檢察機(jī)關(guān)辦案資源，減少辦案阻力和程序負(fù)累，確保辦案效率、質(zhì)量和效果。民事訴訟法與行政訴訟法規(guī)定的管轄主要指審判機(jī)關(guān)的管轄，體現(xiàn)的是訴訟規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟要遵循檢察權(quán)、審判權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，如果出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)立案管轄與審判機(jī)關(guān)管轄級別、地域不對應(yīng)情形的，應(yīng)當(dāng)移送至有管轄權(quán)法院對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。

　　2.行政公益訴訟案件的立案管轄原則上要求“對應(yīng)”和“同級”。按照行政訴訟法的規(guī)定，原則上基層法院受理除一級政府外行政機(jī)關(guān)為被告的一審案件。《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第五條第二款規(guī)定：“基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。”從辦案實(shí)踐看，確實(shí)存在基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地市級以上政府職能部門調(diào)查難度大、行政機(jī)關(guān)不易接受的問題。而且，從職權(quán)配置的角度看，如果沒有上級檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)、指定，基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督上級行政機(jī)關(guān)，難以取得行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，遵循與被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的級別對等原則更為適宜。最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委于2019年會簽的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，以及與國務(wù)院食品安全辦等十單位于2020年會簽的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》中，均提出了“由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的同級人民檢察院立案”的原則性規(guī)定。《辦案規(guī)則》沿襲這一規(guī)定，確定了由被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)立案管轄行政公益訴訟案件的管轄原則。需要注意的是，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為政府的，同級檢察機(jī)關(guān)和上一級檢察機(jī)關(guān)均具有立案管轄權(quán)，可以根據(jù)案件的具體情況辦理。

　　3.民事公益訴訟案件立案管轄權(quán)的下放。根據(jù)民事訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟一審案件由中級法院受理。其主要理由是：涉及公共利益影響大，中級法院審理更能保證案件質(zhì)量，有利于專業(yè)化建設(shè)等。隨著公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)快速增長，而且從實(shí)踐情況看，絕大多數(shù)刑事附帶民事公益訴訟案件由基層檢察機(jī)關(guān)起訴、基層法院審理，相當(dāng)部分單獨(dú)起訴的民事公益訴訟案件，起訴到中級法院后，法院又裁定交由基層法院審理。實(shí)踐證明，基層檢察機(jī)關(guān)、基層法院完全具備辦好民事公益訴訟案件的能力。將民事公益訴訟立案管轄權(quán)下放到基層檢察機(jī)關(guān)，主要考慮：一是可以充分發(fā)動檢察力量全面保護(hù)公益。全國共有3000多個(gè)基層檢察院，發(fā)揮基層檢察機(jī)關(guān)的力量，更有利于充分、全面保護(hù)公共利益，也更符合把問題解決在基層的司法原則。二是基層檢察機(jī)關(guān)更熟悉本院轄區(qū)情況，發(fā)現(xiàn)線索和開展調(diào)查都更為及時(shí)和便利。三是雖然部分基層檢察機(jī)關(guān)目前仍面臨辦案人員數(shù)量緊張，一個(gè)部門承擔(dān)民事、行政、公益訴訟等多項(xiàng)檢察職能的實(shí)際困難，但隨著公益訴訟工作形勢蓬勃發(fā)展，民事公益訴訟案件立案管轄權(quán)的下放，可以創(chuàng)造契機(jī)不斷加強(qiáng)基層公益訴訟辦案力量配置。《辦案規(guī)則》在規(guī)定基層檢察機(jī)關(guān)一般管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，也明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上檢察機(jī)關(guān)分別管轄本轄區(qū)內(nèi)的重大、復(fù)雜案件，對于侵害公益的主體為相應(yīng)領(lǐng)域頭部企業(yè)、案件在全國、省、市有重大影響的，應(yīng)分別由設(shè)區(qū)的市級以上檢察機(jī)關(guān)立案管轄，或者由其指定管轄。

　　4.立案管轄與訴訟管轄的順暢銜接。根據(jù)《辦案規(guī)則》規(guī)定的管轄原則，大多數(shù)公益訴訟案件均能在同一檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序和起訴程序。如，行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的絕大多數(shù)是基層行政機(jī)關(guān)，立案的基層檢察機(jī)關(guān)可以直接向行政機(jī)關(guān)所在地基層法院提起訴訟；民事公益訴訟案件中，不少地方中級法院將案件交由基層法院審理，地市級檢察機(jī)關(guān)也可以在起訴前與中級法院商請共同指定管轄，由立案的基層檢察機(jī)關(guān)直接向基層法院起訴。對于檢察機(jī)關(guān)立案管轄與法院訴訟管轄級別、地域不對應(yīng)的情況，《辦案規(guī)則》出臺前，實(shí)踐中存在由立案檢察機(jī)關(guān)起訴，和移送與受訴法院對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)起訴兩種模式，經(jīng)慎重研究，《辦案規(guī)則》第十六條對此統(tǒng)一為，具有立案管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)立案辦理訴前案件，認(rèn)為需要提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)法院對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)。這種模式堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中法律監(jiān)督的職能定位，符合檢法兩院在訴訟中的平級對等原則，以區(qū)別于普通民事訴訟中的原告。在法院對特定案件實(shí)行集中管轄的地區(qū)，也有利于引導(dǎo)負(fù)責(zé)集中起訴的同級檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一把握起訴標(biāo)準(zhǔn)，提升辦案專業(yè)化水平。在具體程序適用方面，立案檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的訴前程序，經(jīng)審查起訴后認(rèn)為案件符合起訴條件，但有管轄權(quán)的法院與本院級別、地域等不對應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)將案件移送至有管轄權(quán)的法院對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)辦理。接受移送的檢察機(jī)關(guān)受理后進(jìn)入審查起訴程序，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起訴訟的，制作起訴書送達(dá)法院；認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)提起訴訟的，作終結(jié)案件處理。

　　5.規(guī)定特殊情形下可采取指定管轄、跨區(qū)劃管轄、提級管轄，為案件管轄權(quán)的靈活調(diào)節(jié)提供法律依據(jù)和制度保障。其中，指定管轄既包括對立案管轄進(jìn)行指定，也包括對訴訟管轄進(jìn)行指定，主要有三種情形：一是上級檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)辦案需要，將下級檢察機(jī)關(guān)管轄的公益訴訟案件指定本轄區(qū)內(nèi)其他檢察機(jī)關(guān)辦理；二是上級檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制規(guī)定，將案件指定本轄區(qū)內(nèi)其他檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃辦理；三是上級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，可以將本院管轄的案件指定本轄區(qū)內(nèi)下級檢察機(jī)關(guān)辦理。

　　（四）細(xì)化公益訴訟案件調(diào)查方式和保障措施

　　2018年修訂后的人民檢察院組織法賦予檢察機(jī)關(guān)必要的調(diào)查核實(shí)權(quán)，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查權(quán)作了進(jìn)一步細(xì)化，但相關(guān)規(guī)定依然較為原則，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)缺乏強(qiáng)制性手段、保障不足已經(jīng)成為制約公益訴訟辦案的突出問題。每年全國兩會都有不少人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者建議強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證手段和保障措施。根據(jù)辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《辦案規(guī)則》規(guī)定了“依法、客觀、全面”的調(diào)查原則；對調(diào)查程序進(jìn)行了規(guī)范，要求由兩名以上檢察人員共同進(jìn)行；明確了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，可以采取查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料；詢問；收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；咨詢專業(yè)意見；委托鑒定、評估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測、翻譯；勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場等多種調(diào)查方式。

　　《辦案規(guī)則》第三十五條以“列舉+兜底+禁止性規(guī)定”的方式規(guī)定了辦理公益訴訟案件調(diào)查和收集證據(jù)的方式。需要說明兩個(gè)問題：一是是否可以在調(diào)查中采用查詢金融財(cái)產(chǎn)的方式，存在一定爭議。在《辦案規(guī)則》起草調(diào)研過程中，很多地方檢察機(jī)關(guān)提出建議明確這一調(diào)查方式，但在征求相關(guān)中央單位意見過程中，有意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中查詢金融財(cái)產(chǎn)缺少明確的法律依據(jù)，《辦案規(guī)則》作為司法解釋不宜明確規(guī)定。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，尤其是辦理國有財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件，向銀行等金融機(jī)構(gòu)查詢相關(guān)資金情況及流向確有必要，部分地方人大常委會通過的關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決議、決定有相應(yīng)規(guī)定的，可以作為采取查詢金融財(cái)產(chǎn)這種調(diào)查方式的依據(jù)。如廣東省人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中明確檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，可以依法采取查詢有關(guān)單位和個(gè)人的存款、匯款、債券、股票、基金份額、不動產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)的調(diào)查核實(shí)措施。而且2021年最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》分別明確了查詢金融財(cái)產(chǎn)的調(diào)查方式。二是關(guān)于強(qiáng)制性調(diào)查措施。《辦案規(guī)則》明確檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。根據(jù)立法法的規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定，因此《辦案規(guī)則》作為司法解釋無權(quán)規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制性措施。但是，在辦理公益訴訟案件過程中，司法警察可以依法參與和保障調(diào)查取證，對于以暴力、威脅、限制人身自由、聚眾圍攻等方式干擾、阻礙檢察人員依法調(diào)查收集證據(jù)的，可以依據(jù)人民警察法的相關(guān)規(guī)定，依法采取相應(yīng)的勸告、訓(xùn)誡、制止、控制等措施，涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)部門處理。對于查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，由于缺少上位法的規(guī)定，《辦案規(guī)則》也作了明確禁止性規(guī)定。實(shí)踐中，如果存在為了固定證據(jù)、保全財(cái)產(chǎn)等需要采取查封、扣押、凍結(jié)等措施情形的，可以建議法院采取相應(yīng)保全措施。

　　（五）完善行政公益訴訟訴前程序

　　行政公益訴訟辦案實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)依法發(fā)出檢察建議后,絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)積極行動、依法履職，絕大多數(shù)問題在提起訴訟之前即得到解決，實(shí)現(xiàn)以最小司法投入獲得最佳社會效果。《辦案規(guī)則》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對行政公益訴訟訴前程序予以完善，力求達(dá)到訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的最佳司法狀態(tài)。

　　1.規(guī)范了行政公益訴訟的案數(shù)問題。《辦案規(guī)則》針對實(shí)踐中存在的對行政機(jī)關(guān)同一時(shí)期多個(gè)同類違法行為，按照行政相對人數(shù)量分別立案、分別發(fā)出檢察建議的問題，提出以行政機(jī)關(guān)為對象的立案標(biāo)準(zhǔn)。對于同一行政機(jī)關(guān)對多個(gè)同一性質(zhì)的違法行為可能存在不依法履行職責(zé)的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)案件立案；在發(fā)出檢察建議前發(fā)現(xiàn)其他同一性質(zhì)的違法行為的，應(yīng)當(dāng)與已立案案件一并處理，發(fā)出一份檢察建議；需要提起行政公益訴訟的，原則上應(yīng)當(dāng)提起一個(gè)訴訟，如果法院堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)分案起訴的，也可以分案提起訴訟。

　　2.新設(shè)磋商制度。《辦案規(guī)則》在行政公益訴訟“立案與調(diào)查”一節(jié)中規(guī)定了磋商制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件立案后通知行政機(jī)關(guān)時(shí)，可以與行政機(jī)關(guān)就其是否存在違法行使職權(quán)或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行磋商。一方面，磋商能夠起到對案件繁簡分流的作用。對于案情比較簡單，行政機(jī)關(guān)對公共利益受到侵害、其違法行使職權(quán)或不作為沒有異議、有立即整改意愿且通過立即整改公共利益可以得到及時(shí)有效保護(hù)的案件，通過磋商結(jié)案能夠節(jié)約司法資源，提高辦案效率，使檢察機(jī)關(guān)可以集中精力辦理有阻力、需要多部門協(xié)商解決的難案要案。如磋商未達(dá)到以上效果的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查，并作出是否提出檢察建議的決定。另一方面，磋商也是行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)一種獨(dú)特的調(diào)查手段。磋商與詢問不同，詢問的對象是了解案件事實(shí)的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)個(gè)別進(jìn)行；而磋商的對象是行政機(jī)關(guān)，既可以與行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人員單獨(dú)進(jìn)行，也可以采取召開會議、磋商后形成事實(shí)確認(rèn)書等方式進(jìn)行。這實(shí)際上賦予了檢察機(jī)關(guān)相對靈活的對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和溝通的方式。需注意的是，磋商不是行政公益訴訟案件辦理必須采取的調(diào)查措施，由承辦案件的檢察官辦案組織根據(jù)案件實(shí)際情況決定是否與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。如，對于以事立案的，由于負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不明確，則不宜進(jìn)行磋商；對于公共利益正在遭受不法侵害，公益保護(hù)存在保護(hù)緊迫性的案件也可以不進(jìn)行磋商。

　　（六）明確行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

　　對行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的判斷，是公益訴訟檢察辦案中的一個(gè)核心問題。通過幾年的實(shí)踐探索和總結(jié)提煉，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對此問題已經(jīng)基本形成共識。《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》和《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》中都明確了判斷行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，即以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)為依據(jù)，以是否采取有效措施制止違法行為，是否全面運(yùn)用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段，國家利益和社會公共利益是否得到有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。我們將之歸納為“行為要件+結(jié)果要件+職權(quán)要件”三要件標(biāo)準(zhǔn)。

　　《辦案規(guī)則》吸收了上述規(guī)范性文件的內(nèi)容，用多個(gè)條款從正、反兩方面對判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)作了細(xì)化規(guī)定。如，第七十四條規(guī)定的終結(jié)案件的標(biāo)準(zhǔn)即行政機(jī)關(guān)依法全面履職的情形；第八十二條列舉了七種可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的情形。對于實(shí)踐中比較常見的“行政機(jī)關(guān)雖按期回復(fù)但未采取整改措施或僅采取部分整改措施的”情形，也就是“敷衍整改”“虛假整改”的，可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)；違法行為人雖然已被追究刑事責(zé)任或案件已移送司法機(jī)關(guān)處理，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照等行政處罰，或者處置相關(guān)環(huán)境損害，如果行政機(jī)關(guān)“一移了之”，檢察機(jī)關(guān)可以繼續(xù)督促行政機(jī)關(guān)依法履職。

　　（七）細(xì)化民事公益訴訟的訴訟請求

　　《辦案規(guī)則》根據(jù)各領(lǐng)域案件的特點(diǎn)細(xì)化了民事公益訴訟的訴訟請求，并根據(jù)民法典相關(guān)規(guī)定和《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》提出的改革要求，明確在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全案件中，可以提出懲罰性賠償訴訟請求，加大違法者的違法成本，達(dá)到讓違法者痛到不敢再犯的目的。一是在環(huán)境資源領(lǐng)域，《辦案規(guī)則》起草過程中最高法、最高檢達(dá)成了一致意見，明確了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。作為特殊的民事責(zé)任承擔(dān)方式，懲罰性賠償?shù)倪m用要嚴(yán)格把握民法典第一千二百三十二條規(guī)定的三個(gè)要件，即行為人具有主觀故意、行為具有違法性及后果的嚴(yán)重性。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)挠?jì)算方式，立法尚未作出明確規(guī)定，各地在實(shí)踐中可以進(jìn)一步探索。二是關(guān)于食品藥品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償，2021年4月，最高法、最高檢等七部門形成《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》，就食品安全民事公益訴訟中建立懲罰性賠償制度等問題達(dá)成共識。辦案實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯(cuò)程度、違法次數(shù)和持續(xù)時(shí)間、受害人數(shù)等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。

　　（八）規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的程序

　　《辦案規(guī)則》對提起公益訴訟的條件，出席一審、二審、再審法庭等程序作了規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)需要提交的材料、出庭檢察人員履行職責(zé)等事項(xiàng)，指導(dǎo)解決實(shí)踐中的操作性問題。關(guān)于二審和再審程序問題，《辦案規(guī)則》在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的基礎(chǔ)上，明確了法院決定開庭審理的上訴案件和再審案件，對應(yīng)的同級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出席法庭。這主要基于以下兩方面考慮：一方面，檢察機(jī)關(guān)與法院是同級人大產(chǎn)生和監(jiān)督下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，“同級訴審”“同級監(jiān)督”原則在公益訴訟案件的起訴、審判過程中也應(yīng)當(dāng)予以適用。另一方面，根據(jù)人民檢察院組織法的規(guī)定，上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)的工作，下級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級檢察機(jī)關(guān)的決定。檢察機(jī)關(guān)不同于一般民事、行政訴訟中的普通原告，實(shí)行上下級一體化辦案機(jī)制，在出庭履行職責(zé)方面不受普通民事訴訟“當(dāng)事人恒定原則”的限制。最高檢第二十九批指導(dǎo)性案例“檢例第111號海南省海口市檢察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案”要旨明確，公益訴訟案件二審開庭，上一級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出庭，與下級檢察機(jī)關(guān)共同參加法庭調(diào)查、法庭辯論、發(fā)表意見等，積極履行出庭職責(zé)。

 

　　法律解釋評析

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）經(jīng)最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第五十二次會議審議通過，2021年7月1日起施行。各級檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步增強(qiáng)履行好公益訴訟檢察職責(zé)的使命感和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，正確理解和適用《辦案規(guī)則》，推進(jìn)公益訴訟檢察工作規(guī)范健康發(fā)展。上海公益訴訟律師事務(wù)所