魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案（檢例第118號）

　　基本案情

　　2013年，山西省某市人民政府決定對該市某小區實施整體拆遷改造，于同年10月與魏某等被征收人簽訂《某小區房屋征收與安置補償協議書》。2014年3月，該市某街道辦事處某居委會與山西某房地產開發有限公司（以下簡稱房地產公司）簽訂《小區片區改造項目合作開發協議書》，由房地產公司對案涉小區進行開發改造。2015年3月，案涉小區拆遷改造被確定為棚戶區改造項目。在回遷安置過程中，房地產公司委托某物業管理有限公司（以下簡稱物業公司）向回遷安置戶收取了供水、供氣、供熱等設施建設費。2017年6月30日，魏某等19人投訴至某市發展和改革局，要求對物業公司亂收費行為進行查處，7月10日，該局予以受理并立案，在查處案件過程中，該局認為《山西省棚戶區改造工作實施方案》第十四條的規定不明確，遂于8月11日向某市人民政府作出請示。市人民政府市長辦公會提出協調處理指導意見，未就該局提出的問題給出明確答復。11月20日該局將相關情況告知申請人，后未作出相應的行政處理決定。
 

　　2017年9月5日，魏某等19人向人民法院提起行政訴訟，頭橋鎮拆遷律師要求確認發展和改革局行政不作為違法，并判令其依法履行法定職責。人民法院經審理認為，對轄區內的價格活動進行監督檢查，對價格違法行為實施行政處罰屬于發展和改革局的法定職責。魏某等19人就物業公司收費問題投訴后，發展和改革局及時立案，并進行了一系列檢查、調查和協調工作，又因法規依據適用問題向上請示，雖然尚未作出行政行為，但案件仍在辦理之中，被告不構成行政不作為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回魏某等人的訴訟請求。魏某等19人不服，提出上訴。2018年3月27日某市中級人民法院審理認為，發展和改革局在立案查處過程中，因法律依據不明確，政策界限不清晰，且在全市范圍內有較大影響，特向上級行政機關請示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內作出行政行為，但其理由具有一定正當性，因此不構成不履行行政職能。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。魏某等19人提出再審申請，被山西省高級人民法院駁回。

　　檢察機關履職情況

　　案件來源。魏某等19人不服人民法院的生效判決，向某市人民檢察院申請監督。某市人民檢察院依法受理，經審查，提請山西省人民檢察院抗訴。

　　調查核實。為查明物業公司向魏某等人收取相關費用的行為是否合法，發展和改革局是否已經依法履職，山西省人民檢察院進行了以下調查核實工作：一是向山西省人民政府發函，商請制定機關對《山西省棚戶區改造工作實施方案》第十四條“……棚戶區改造新建安置小區有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設施，由各相關單位出資配套建設，不得收取入網、管網增容等經營性收費，有線電視初裝費減半收取”進行解釋。二是與山西省住房和建設廳進行座談，了解棚戶區改造的相關政策。三是對案涉小區所在街道辦事處、居委會、市場監督管理局（2019年機構改革，發展和改革局相關職能劃入市場監督管理局）、住房和城鄉建設局，市供熱、供水、供氣等公司有關負責人員以及當事人進行詢問。

　　檢察機關查明，根據山西省政府有關文件規定和山西省住房和建設廳對山西省人民檢察院的函復意見，棚戶區改造項目建設供水、供氣、供熱等市政公用設施產生的費用，由市政公用設施的相應主管部門或責任單位承擔。案涉小區在棚戶區改造過程中，市場監督管理局和市供水、供氣、供熱公司等相關單位向房地產公司收取回遷安置小區供水、供氣、供熱等基礎設施建設和安裝費用，因此房地產公司委托物業公司向魏某等回遷安置戶收取自來水入網費、供熱二次管網材料費和安裝費。

　　監督意見。山西省人民檢察院經審查認為，發展和改革局雖然對魏某等19人的投訴事項進行了立案、調查，針對法律適用和政策界限問題向市政府請示，市政府提出了協調處理指導意見，但發展和改革局未作出相應的處理決定，根據《價格違法行為舉報處理規定》，發展和改革局存在行政不作為的情形。頭橋鎮拆遷律師因此，原審判決認為發展和改革局不構成不履行行政職能，屬認定事實不清，適用法律錯誤。2020年6月8日，依法向山西省高級人民法院提出抗訴。

　　爭議化解。抗訴后雙方當事人均向檢察機關表達和解意愿，鑒于申請人魏某等19人雖然提起的是履行職責之訴，但實質訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費，即使在抗訴再審后贏得訴訟，實現實質訴求仍需向對方當事人主張權利乃至提起給付之訴，同時，案涉小區還有未提出訴訟的189戶安置戶存在同類問題，山西省人民檢察院在與法院溝通后，決定跟進推動行政爭議實質性化解。2020年6月17日，山西省人民檢察院邀請某市政府主要領導、市場監督管理局、住建局和供水、供氣、供熱公司負責人等進行溝通對接，初步形成“承建方（房地產公司）收費無依據”的一致意見；6月23日，山西省人民檢察院召開魏某等19人申請檢察監督案公開聽證會，邀請全國政協委員、某市人大代表，相關行政機關負責人和房地產公司法定代表人參加聽證會。聽證會圍繞市場監督局是否履職到位、案涉小區回遷戶可否享受棚戶區改造政策、《山西省棚戶區改造工作實施方案》第十四條如何理解適用、房地產公司是否應退款等四方面焦點問題，聽取各方意見，促成房地產公司與魏某等19人對爭議處理意見達成一致，簽訂和解協議。行政主管部門在充分了解法律政策及安置戶權益受損后，認同對案涉小區同等情況的其他189戶安置戶的權利參照協議確定的方案予以保障。某市財政支付房地產公司150萬元，房地產公司自行承擔94萬余元，由房地產公司將違規收取的費用統一退還至魏某等19人及其他189戶回遷安置戶。本案行政爭議實質性化解，檢察機關依法撤回抗訴。

 

　　指導意義

　　（一）檢察機關辦理行政訴訟監督案件，為及時實現申請人合法訴求和維護具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權益，提出抗訴后可以繼續跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當從有效解決爭議，維護當事人合法權益，減少訴累出發，對于與案件相關的同類問題，除抗訴之外，注重采取跟進督促、溝通協調、公開聽證等方式，推動行政爭議實質性化解。

　　（二）人民檢察院對于行政機關以法律、法規和規范性文件規定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應積極協調有關部門作出解釋。準確適用法律法規是依法公正解決爭議的基本前提，也是精準監督、促進行政爭議實質性化解的必然要求。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，頭橋鎮拆遷律師對于行政機關以法律法規和規范性文件規定不明確、政策界限不清晰為由執行相關規定不到位的情況，可以商請政策制定機關進行解釋，明確規則，解決分歧，促進爭議解決的同時推進系統治理。

　　裁判要旨

　　檢察機關提出抗訴的行政案件，為保障申請人及時實現合法訴求，維護未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權益，可以繼續跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。對行政機關以法律、法規和規范性文件規定不明確為由履職不到位導致的行政爭議，應當協調有關部門予以明確，推動行政爭議解決，促進系統治理。

 

　　相關規定　

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條

　　《山西省行政執法條例》（2001.10.1 山西省人大常委會）第二十五條

　　《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第三十六條

　　《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第一百一十四條

　　《價格違法行為舉報處理規定》（2014.5.1 國家發展和改革委員會）第十條、第十一條
 

　　山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案（檢例第119號）

　　基本案情

　　山東省某包裝有限公司（以下簡稱包裝公司）是一家連續多年被評為納稅信用A級、殘疾人職工占41.2%、獲評為殘疾人就業創業扶貧示范基地等榮譽稱號的福利性民營企業。2018年7月，包裝公司發生一般安全事故，經調解，累計向安全事故受害人賠償100萬元。2018年10月22日，山東省某縣安全生產監督管理局（以下簡稱縣安監局）認為該公司未全面落實安全生產主體責任導致發生安全事故，違反《中華人民共和國安全生產法》第一百零九條規定，對該公司作出罰款35萬元的行政處罰決定；認為公司負責人魏某未履行安全生產管理職責，違反《中華人民共和國安全生產法》第九十二條規定，對魏某作出罰款4.68萬元的行政處罰決定。后經該公司及魏某申請，2018年11月8日縣安監局出具《延期（分期）繳納罰款批準書》，同意該公司及魏某延期至2019年3月30日前繳納罰款。
 

　　2019年3月，公司及魏某因經濟困難再次提出延期繳納罰款請求。經公司駐地鄉政府協調，2019年4月22日縣應急管理局（機構改革后安全生產監管職能并入縣應急管理局，以下簡稱縣應急局）同意該公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納罰款，但未出具書面意見。2019年4月30日，在經營資金緊張情況下，包裝公司繳納10萬元罰款。2019年7月12日，縣應急局認為包裝公司未及時全額繳納罰款，違反《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定，對包裝公司及魏某分別作出35萬元、4.68萬元加處罰款決定。
 

　　經催告，2019年8月5日，縣應急局向縣人民法院申請強制執行原處罰款剩余的25萬元及魏某的4.68萬元個人原處罰款，縣人民法院分別作出準予強制執行裁定。2019年10月，魏某繳納個人4.68萬元原處罰款。2020年3月6日、10日，縣應急局分別向縣人民法院申請強制執行對包裝公司及魏某的加處罰款決定，某縣人民法院分別作出準予強制執行裁定。期間，包裝公司及魏某對原行政處罰、加處罰款決定不服，向行政機關提出異議，并多次向市、縣相關部門反映情況。

 

　　檢察機關履職情況

　　案件來源。2020年4月9日，魏某認為處罰對象錯誤，不服人民法院準予強制執行縣安監局處罰決定的行政裁定，包裝公司及魏某不服人民法院準予強制執行縣應急局加處罰款決定的行政裁定，向縣人民檢察院申請監督。
 

　　調查核實。受理案件后，縣人民檢察院重點開展了以下調查核實工作：一是調閱案卷材料，審查行政處罰及法院受理審查情況；二是向縣應急局時任主要負責人、相關執法人員了解公司及魏某行政處罰、加處罰款執法和申請法院強制執行情況；三是到包裝公司實地查看，了解公司生產經營狀況；四是到公司駐地鄉政府了解其協調延期繳納的情況。檢察機關經調查核實并向縣人民法院審判人員了解情況，查明：包裝公司發生安全事故時，原總經理于某已因股權糾紛、挪用資金等原因離開公司，由魏某實際負責；鄉政府出具證明，企業法定代表人陳某證實，縣應急局亦認可2019年4月22日經鄉政府協調同意包裝公司及魏某延期至2019年7月31日前繳納、未出具書面意見的事實；包裝公司在事故發生后已進行整改。
 

　　公開聽證。縣人民檢察院多次與包裝公司、縣應急局溝通，爭議雙方對加處罰款是否適當、加處罰款決定是否應當撤銷等存在重大分歧。為進一步查清案件事實，統一對法律適用的認識，推動行政爭議實質性化解，縣人民檢察院邀請法律專家、人大代表等為聽證員，組織對該案進行公開聽證。聽證員一致認為，對魏某的原行政處罰符合法律規定，處罰適當；對包裝公司及魏某作出加處罰款明顯不當，應予糾正。
 

　　監督意見。縣人民檢察院經審查：1. 對魏某的原行政處罰符合法律規定，處罰適當；縣人民法院裁定準予強制執行加處罰款，認定事實與客觀事實不符。向縣人民法院發出檢察建議，建議依法糾正對包裝公司及魏某準予強制執行加處罰款的行政裁定。2.縣應急局實際已同意包裝公司和魏某延期繳納罰款，其在延期繳納罰款期間對包裝公司及魏某作出加處罰款決定明顯不當。向縣應急局發出檢察建議，建議重新審查對公司及魏某作出的加處罰款決定，規范執法行為，同時建議縣應急局依法加強對企業的安全生產監管，推動企業規范發展。3.建議包裝公司進一步加強內部管理，規范企業經營，重視安全生產，提高風險防范能力。
 

　　爭議化解。收到檢察建議后，縣人民法院撤銷了對包裝公司及魏某的準予強制執行加處罰款行政裁定書；縣應急局撤銷了對包裝公司及魏某的加處罰款決定，表示今后進一步規范執法行為。

 

　　指導意義

　　（一）行政相對人未就行政決定申請復議、提起訴訟，在行政非訴執行階段向檢察機關申請監督提出合法正當訴求的，檢察機關可以立足法律監督職能依法開展行政爭議實質性化解工作。行政機關申請人民法院強制執行行政決定，人民法院裁定準予強制執行，行政相對人認為行政決定及行政裁定違法，侵犯其正當權益，向人民檢察院申請監督的，人民檢察院應當受理。人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，可以通過調查核實、公開聽證和提出檢察建議等方式，查清案件事實，明晰權責，凝聚共識，推動行政機關與行政相對人之間的爭議得到實質性處理，實現案結事了政和。

　　（二）人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，通過監督人民法院行政非訴執行活動，審查行政機關行政行為是否合法，強制執行是否侵犯相對人合法權益。中央全面依法治國委員會《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》提出，檢察機關要加強對行政執行包括非訴執行活動的法律監督，推動依法執行、規范執行。人民檢察院監督人民法院非訴執行活動，應當審查準予執行行政裁定認定事實是否清楚、適用法律是否正確，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議，促進人民法院公正司法、行政機關依法行政。

 

　　裁判要旨

　　人民檢察院辦理當事人申請監督并提出合法正當訴求的行政非訴執行監督案件，可以立足法律監督職能開展行政爭議實質性化解工作。人民檢察院通過監督人民法院非訴執行活動，審查行政行為是否合法，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議。

　　相關規定　　

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條。

　　《中華人民共和國行政強制法》第四十二條。

　　《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）第五十一條、第五十二條。

　　《中華人民共和國安全生產法》第九十二條、第一百零九條。

　　《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第二十九條、第三十四條。

　　《人民檢察院檢察建議工作規定》第九條。上海律師事務所